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山水林田湖草生態保護修復的路徑探索

發表時間:2019-04-05 來源:《中國生態文明》雜志 作者:張惠遠、李圓圓、馮丹陽、郝海廣

為貫徹落實黨中央、國務院關于開展山水林田湖草生態保護的部署要求,財政部、原國土資源部、原環境保護部聯合印發了《關于推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》,分三批次開展山水林田湖草生態保護修復工程試點。工程區域主要是關系國家生態安全格局和永續發展的核心區域,如黃土高原、青藏高原、川滇生態屏障、京津冀水源涵養區、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等,與國家兩屏三帶生態安全戰略格局和國家重點生態功能區分布相契合,體現了保障國家生態安全的基本要求。工程項目內容涵蓋了礦山生態系統修復治理、水環境綜合治理、農田整治、退化污染土地修復治理、森林草原生態系統修復治理、湖泊濕地近海海域生態修復、生物多樣性保護等類型,目的在于解決環境污染、水土流失、生物多樣性減少、農田質量低、人居環境惡化等突出生態環境問題。

生態保護修復工程是維護和提升生態系統功能和環境質量的重要手段,必須長期堅持,持續實施。今后生態保護修復工程實施,需要深入貫徹落實“山水林田湖草是一個生命共同體”重要理念,推廣試點工程成功經驗和實踐模式,全方位推進國土空間的生態保護修復。

 

一、深入落實“山水林田湖草是一個生命共同體”理念

要將“山水林田湖草是一個生命共同體”理念貫穿到生態保護修復工程的方案設計、實施監管、成效評價等各環節。

一是以調整和優化生態系統結構為手段統籌各要素保護修復。一個區域的生態系統包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒漠等各要素,是多要素的復合生態系統。因此,生態保護修復工程的設計和實施,首先需要摸清各類生態要素在區域復合系統中的作用,進而按照生態學的基本原理,強調格局與過程集成,通過優化各類生態要素、生態系統的格局,構建合理的斑塊、基質、廊道,在流域、區域范圍內進行集成,發揮最大的生態保護效應。

二是以提升生態系統服務功能和環境質量為目標謀劃工程內容。生態系統服務是人類從生態系統中所獲得的各種惠益,是聯系生態系統過程與社會福祉的重要紐帶。生態保護修復工程要優先解決影響人民群眾生產、生活的突出生態環境問題,將良好生態環境提升到事關重大公共服務、重要民生福祉的高度,通過工程實施,提供更多優質生態產品,不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。

三是以自然規律為準則開展保護修復。山水林田湖草各自然要素之間通過物質運動及能量轉移,形成互為依存、互相作用的復雜關系,使之有機地構成一個生命共同體。對某一要素的破壞常常引起其他要素的鏈鎖式反應。生態系統本身具有抗干擾能力、自我恢復能力,但是如果人類社會對生態系統的破壞和干擾超出這一能力,生態系統將發生不可逆轉的退化。生態保護修復要在研究判別生態系統關系的基礎上,順應自然規律,發揮自然力量,輔以限制人為開發、人工修復措施,實現良好生態系統的保護和受損生態系統的修復。

四是以實現人與自然和諧共生可持續發展為標準評定工程成效。山水林田湖草是一個生命共同體,人與自然也是一個生命共同體。生態環境具有生態價值和經濟價值雙重屬性,人類社會的發展必須尊重自然、保護自然,并最終依賴自然實現發展。生態保護修復工程的實施,要協調生態環境保護修復與經濟社會發展的關系,按照綠色發展理念,破解發展難題,不斷探索綠水青山轉化成金山銀山的路徑方法,走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的生態文明之路。

 

二、試點地區的成功探索

從2016年開展第一批試點以來,各地區深入貫徹落實“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念,精心設計本區域生態保護修復工程項目,制定了可量化可考核的目標指標,并且在體制機制方面大力探索創新,為山水林田湖草生態保護修復工程的全面開展提供了可以借鑒的經驗。

一是按照山水林田湖草各類生態要素之間的密切聯系,按照“從山嶺到河湖”的區域單元實施工程。依據生態系統的空間差異性,采用空間分析技術方法,識別“生命共同體”生態保護修復的重點區域空間分布和主要結構特征,對山水林田湖草生態保護修復工程實施范圍進行區域劃分,制定不同單元的工程實施方案,明確具體項目布局、優先示范區片、主要建設內容、實施計劃安排等,科學確定保護修復的布局、任務與時序。云南撫仙湖生態保護修復工程是以撫仙湖為核心,構建“一湖三圈五區”流域生態保護修復推進格局,實現山上山下、流域上下游聯動的整體性和系統性。河北雄安新區生態保護修復工程以白洋淀水質提升和生態功能恢復為核心,劃分為以內生污染源治理為主的白洋淀片區、以白洋淀外部污染源控制為主的南部片區和以白洋淀周邊綠色空間生態功能提升為主的北部工程片區,將淀、水、田、城等要素有機串聯,構建“生態帶—綠色廊道—淀泊”的生態保護修復工程格局。

二是全面查清突出問題及其主導因素,針對問題設計工程。按照“聚焦核心區域、聚焦核心問題,理清核心問題,進一步增強區域主要生態功能”的原則和“一塊區域、一個問題、一種技術、一項工程”的思路,形成生態保護修復關鍵技術整體解決方案。廣西南寧市左右江流域山水林田湖草生態保護與修復工程涉及水環境保護與整治、土地整治與土壤改良、礦山環境治理與修復等三個方面工程項目。在水環境保護與整治項目中,針對農業面源污染、部分河段水質較差、城鎮污水處理設施不完善、水庫水源污染等突出環境問題,設計了生活污染控制、清水產流機制修復等工程;在土地整治與土壤改良項目中,針對土壤保肥能力較差、中低產田和坡耕地面積分布廣、部分現狀田塊布局零亂、田間道路和水利設施不配套等問題,設計了耕地提質改造、土地整治等工程;在礦山環境治理與修復項目中,針對礦山開采造成的地形地貌破壞、植被覆蓋破壞、水土流失,尾礦廢石廢渣堆放等問題,設計了廢棄礦山修復、水環境整治、植被恢復等工程。

三是統籌使用各類財政資金,重在探索市場化資金籌措機制,有力保障工程實施。山水林田湖草生態保護修復工程要求試點地區立足現有資金渠道,盤活存量資金,整合財政資金,形成資金合力,避免交叉重復,做到“預算一個盤子,支出一個口子”。項目的資金來源主要有中央和省級單位的各類專項補助、地方財政預算以及社會資金,政府資金來源涵蓋財政、環保、國土、水利、農業、林業、畜牧、漁業、城建等多部門的專項資金,項目包括高標準基本農田建設、退耕還林、湖泊生態環境保護、農業綜合開發、中小流域治理、生態林建設、大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理、農村環境綜合整治等等,需要按照“職責不變、渠道不亂、資金整合、打捆使用”的原則,優先支持山水林田湖草生態修復項目。對于社會資金,探索資金籌措機制,建立綠色融資平臺,發展社會資本合作(PPP)模式,并不斷創新支持方式和利益分配機制,以吸引更多的資本參與其中,最終做到“各炒一盤菜、共辦一桌席”,發揮協同效應,合力推進工程實施。贛州市借助贛江新區國家綠色金融改革創新試驗區機遇,經過不斷探索,充分運用市場機制,拓寬融資渠道,采取建設—經營—轉讓(BOT)、建設—租賃—轉讓(BLT)、PPP等模式用于廢棄礦山生態修復與公園建設、污水處理廠、生活垃圾處理系統等基礎設施。

四是創新管理體制機制,實現山水林田湖草生態保護修復統一管理。要建立與“山水林田湖草是一個生命共同體”理念相適應的創新體制機制,打破“各自為戰”的工作模式,建立統一協調機制,加強部門聯動,實行長效管理,為工程順利實施提供保障。各地應制定出臺一系列制度政策,包括責任落實與考核、資金使用管理、工程實施監督等。例如在云南,省委書記任撫仙湖總河長,并組建了在撫仙湖管委會領導下以撫仙湖管理局為主體的綜合執法體系。河北雄安新區則充分發揮智慧城市的技術平臺優勢,創新技術模式,構建一體化生態環境監測預警體系和智能管控體系,利用大數據分析技術,提升信息化服務能力。

 

三、加強生態保護修復工程頂層設計

生態保護與修復是一項長期而復雜的系統工程,需要國家加強頂層設計,進行跟蹤監督,完善體制機制,從而保障工程順利實施,取得實效。

一是科學謀劃國土空間生態保護修復工程布局,制定全面推進工程實施的整體格局。生態保護與修復尚處于歷史欠賬多、基礎能力差的階段,單靠國家試點工程難以達到預期成效,應建立多層次、大范圍的立體推進格局,加快恢復和提升我國生態環境安全水平,按照國家和省級兩個層級,制定生態保護修復工程推進格局和計劃。國家應進一步聚焦跨區域性、重要性、綜合性較突出的生態問題,加大“兩屏三帶”等事關國家生態安全的區域和長江經濟帶大保護、京津冀協調發展、“一帶一路”等國家區域戰略和倡議的山水林田湖草生態保護修復力度,特別是對于跨省重大區域的保護修復工程,進行統一部署。各省(自治區、直轄市)也應盡快建立省級層面的山水林田湖草生態保護修復工程試點區域,優先開展生態保護紅線和自然保護地區域生態保護修復。

二是加快制定出臺山水林田湖草生態保護修復相關標準規范,確保工程設計實施科學規范。盡管我國已經在植樹造林、水土流失治理、防風固沙、水源地建設、礦山修復治理等方面制定了相關的工程實施標準規范,但是這些標準規范主要是針對具體的工程措施提出了實施步驟、技術要求等,還不能體現山水林田湖草系統性保護修復的要求。將各類生態要素、各項生態措施統籌考慮,按照維護和提升區域整體生態系統功能的角度,研究制定區域山水林田湖草生態保護修復技術指南和標注規范,明確在區域、流域范圍內實施山水林田湖草生態保護修復的技術路線、主要內容、標準方法等,能夠推動山水林田湖草生態保護修復的科學性、針對性和有效性。還需要研究出臺工程動態監測、成效評估、績效考核的相關規范標準,推動山水林田湖草生態保護修復監督管理走向制度化、規范化。

三是進一步構建監測監控體系,切實加強工程實施監管。依托現有生態環境監測網絡體系,并結合天地一體化生態環境監測體系,根據山水林田湖草生態保護修復工程的布局,優化監測體系布局。研究布設山水林田湖草生態保護修復工程監測點位,在現有資源保護和生態環境監測內容體系中增加山水林田湖草生態保護修復監測,最終搭建形成山水林田湖草生態保護修復監測預警大數據平臺。對山水林田湖草生態保護修復工程實施進行全過程跟蹤監督,及時發現工程實施成效,將山水林田湖草生態保護修復納入中央環保督察,適時開展山水林田湖草生態保護修復專項督查,落實生態環境保護的黨政主體責任。

四是完善體制機制,形成山水林田湖草生態保護修復長效機制。穩步推動機構改革,及時調整、落實相應職責定位,加快建立分工明確、統一協同的國土空間生態保護修復工作格局,避免政出多門、責任不明,導致新的職責交叉和碎片化管理。加強部門聯動,形成管理合力,建立山水林田湖草生態保護修復協調機制和統一監管機制,落實生態保護與修復責任主體,建立“源頭預防、過程控制、損害賠償和責任追究”一體化機制。進一步統籌整合原有的財政資金來源渠道,并鼓勵探索全社會資金籌措機制。更好發揮政府引導作用,讓市場在資源配置中起決定性作用,加強與金融資本合作,吸引社會資本積極參與。

五是加強生態保護修復技術模式的研發和應用,強化科技支撐作用。需要在以往技術實踐的基礎上,進一步引進國際上成熟的生態保護修復技術,加大對難點問題、生態環境新問題的研究,提出技術解決路徑。將生態修復技術納入國家科技重點領域,組建穩定的技術團隊,加大對生態保護修復關鍵技術攻關活動的支持力度,加快攻克一批關鍵共性技術,盡力解決技術瓶頸。

(張惠遠,中國環境科學研究院生態文明研究中心主任、研究員,中國生態文明研究與促進會理事;李圓圓、馮丹陽、郝海廣,中國環境科學研究院生態文明研究中心;來源:《中國生態文明》雜志)

 

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