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全國人民代表大會憲法和法律委員會關于 《中華人民共和國土壤污染防治法 (草案)》審議結果的報告

發表時間:2018-11-15 來源:中國人大網

 

全國人民代表大會常務委員會:

土壤是人類賴以生存的物質基礎,是不可或缺的寶貴資源。長期以來,由于一些地區經濟發展方式較為粗放,污染物排放總量居高不下,我國土壤環境狀況總體不容樂觀,部分地區土壤污染較重,土壤污染問題成為亟需解決的重大環境問題和全面建成小康社會面臨的突出問題。為了防治土壤污染,保障公眾健康和經濟社會可持續發展,推進生態文明建設,十二屆全國人大環境與資源保護委員會組織起草了土壤污染防治法(草案),于2017年6月提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議進行了初次審議;同年12月,十二屆全國人大常委會第三十一次會議對草案進行了再次審議。這期間,十二屆全國人大法律委員會、常委會法制工作委員會通過多種形式廣泛征求意見,將草案印發各省(區、市)人大和立法聯系點及中央有關部門,在中國人大網兩次公布草案全文,公開征求社會公眾意見;到有代表性的省份和土壤污染綜合防治先行區深入開展調研,實地考察科研機構、污染地塊修復項目,召開座談會、專家咨詢會,聽取部分全國人大代表、中央有關部門、高等院校和科研院所及相關專家、土壤污染重點監管企業、土壤污染風險管控和修復單位等各方面的意見。本屆以來,憲法和法律委員會、法制工作委員會又到江蘇、浙江、河北、陜西等地進一步調研,與環境與資源保護委員會、生態環境部、農業農村部等方面共同研究、修改完善草案。

在草案審議和修改過程中,注重把握以下幾點:一是堅持以習近平生態文明思想為指導,堅決貫徹落實黨中央關于生態文明建設特別是土壤污染防治方面的重大改革決策部署。二是堅持預防為主、保護優先。強化源頭防治,減少污染產生。三是堅持風險管控、分類管理。根據土地的不同用途、不同污染程度分類施策,規定不同的應對措施、管理要求,有效防范和應對土壤污染風險。四是堅持明確責任,環環相扣。落實企業主體責任,強化污染者責任,明確政府及其相關部門的監管責任,用最嚴格制度最嚴密法治保護土壤、防止土壤污染。五是堅持積極穩妥,扎實推進。從我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎較弱、經驗不多的實際出發,對有經驗、看得準的,盡量細化;對還需要繼續探索積累經驗的,在法律規定上為實踐留下一定空間。六是堅持統籌協調,凝聚合力。處理好與環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關法律的關系,既相互銜接又突出特色;同時做好與十三屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革方案》中有關職責調整、名稱變化等內容的銜接,力求清晰、準確地表述土壤污染防治職責。

草案主要內容包括:第一,明確防治土壤污染應當堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與。第二,明確土壤污染防治規劃、土壤污染風險管控標準、土壤污染狀況普查和監測等基本制度。第三,明確土壤有毒有害物質名錄制度和重點監管企業名單制度,強化農業投入品管理,防止農業面源污染,加強對未污染土壤和未利用地的保護。第四,明確農用地分類管理制度,針對優先保護類、安全利用類和嚴格管控類農用地,分別規定不同的管理措施,明確相應的風險管控和修復要求。第五,明確建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度,規定進出名錄管理地塊的條件、程序以及應當采取的風險管控和修復措施與禁止行為。第六,明確國家采取有利于土壤污染防治的經濟政策和優惠措施,安排必要的資金用于土壤污染防治,建立土壤污染防治資金保障制度。第七,明確地方人民政府對土壤安全利用的主體責任、生態環境及有關部門的監督管理責任,形成土壤污染防治工作合力,建立約談等問責機制;鼓勵新聞媒體、社會公眾對土壤污染防治違法行為進行監督。第八,對違反本法規定行為根據不同情況規定相應的法律責任。

憲法和法律委員會于7月25日召開會議,根據常委會組成人員的審議意見和各方面意見,對草案進行了逐條審議。環境與資源保護委員會、司法部、生態環境部、農業農村部、自然資源部、住房和城鄉建設部、國家林業和草原局有關負責同志列席了會議。8月20日,憲法和法律委員會召開會議,再次進行審議。憲法和法律委員會認為,為了保護和改善環境,防治土壤污染,保障公眾健康,促進經濟社會可持續發展,制定本法是必要的,草案經過兩次審議,已經比較成熟。同時,提出以下主要修改意見:

一、生態環境部、有的地方和專家提出,根據《國務院機構改革方案》,一些部門的職責已經發生調整,名稱也有變化,建議草案的規定與改革方案相銜接。憲法和法律委員會經研究,建議將“環境保護”“農業”“國土資源”“林業”“衛生”主管部門分別修改為“生態環境”“農業農村”“自然資源”“林業草原”“衛生健康”主管部門,同時相應調整有關部門在本法中的職責。

二、有的常委委員、地方、社會公眾和生態環境部提出,土壤污染修復的成本高、周期長、難度大,應當突出預防為主、保護優先,夯實企業主體責任。憲法和法律委員會經研究,建議增加如下規定:一是突出源頭預防,規定生產、使用、貯存、運輸、回收、處置、排放有毒有害物質的單位和個人應當采取有效措施,防止有毒有害物質滲漏、流失、揚散,避免土壤受到污染。二是強化重點監管對象的責任,規定土壤污染重點監管單位應當建立土壤污染隱患排查制度,將監測數據報生態環境主管部門,并將相關義務在排污許可證中載明,同時規定相應法律責任。

三、有的常委委員、專家、社會公眾和生態環境部提出,在對土壤污染進行防治的同時,應當加強對地下水污染的防治,體現水土一體防治。憲法和法律委員會經研究,建議作如下修改:一是明確超標地塊的土壤污染狀況調查報告應當包括地下水是否受到污染的內容。二是規定農用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的,生態環境主管部門應當會同農業農村、林業草原等主管部門制定防治污染的方案,并采取相應的措施。三是增加規定農用地地塊的修復方案、建設用地地塊的風險管控措施應當包括地下水污染防治的內容。四是明確對建設用地土壤污染風險管控和修復名錄中的地塊,生態環境主管部門根據實際情況進行地下水污染狀況監測。

四、有的常委委員、地方和社會公眾提出,應當進一步理順土壤污染風險管控和修復過程中相關主體的責任,突出污染者責任。憲法和法律委員會經研究,建議作如下修改:一是強化“污染者擔責”,明確土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務;增加規定土壤污染責任人變更的,由變更后承繼其債權、債務的單位或者個人履行相關土壤污染風險管控和修復義務并承擔相關費用。二是鼓勵自愿治理,增加規定國家鼓勵和支持有關當事人自愿實施土壤污染風險管控和修復。三是明確協助要求,增加規定農村集體經濟組織及其成員、農民專業合作社及其他農業經營主體等負有協助實施農用地土壤污染風險管控和修復的義務。

五、有的常委委員、地方、專家和社會公眾提出,住宅、公共管理與公共服務用地直接涉及人居安全,十分敏感,應當加強準入管理,確保土地開發利用前符合用地要求。憲法和法律委員會經研究,建議增加規定用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的,變更前應當按照規定進行土壤污染狀況調查。

六、有的常委會組成人員、地方和社會公眾提出,應當加大對土壤污染防治違法行為的處罰力度,提高違法成本,嚴懲重罰,形成震懾。憲法和法律委員會經研究,建議作如下修改:一是加重對造假行為的處罰,規定土壤污染重點監管單位篡改、偽造監測數據造成嚴重后果的,處二十萬元以上一百萬元以下的罰款;規定對專門從事土壤污染狀況調查、風險評估、效果評估活動的單位出具虛假報告的違法行為,情節嚴重的,永久性禁止從事相關業務;并增加規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款,情節嚴重的十年內禁止從事相關業務,構成犯罪的終身禁止從事相關業務;同時增加規定這些單位與委托人惡意串通,出具虛假報告,造成他人人身或者財產損害的,應當與委托人承擔連帶責任。二是增加規定對農業投入品使用者未按照規定及時回收肥料等農業投入品的包裝廢棄物或者農用薄膜,農藥使用者未按照規定及時回收農藥包裝廢棄物交由專門的機構或者組織進行無害化處理的違法行為的處罰。三是強化個人責任,對實施風險管控或者修復活動造成新的污染、拒不配合檢查、未按照規定采取風險管控措施等違法行為,增加規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。四是加重對土壤污染責任人或者土地使用權人未按照規定實施后期管理的違法行為的處罰。

此外,還對草案二次審議稿作了一些文字修改。

7月31日,法制工作委員會召開會議,邀請全國人大代表、有關企業、執法人員、專家學者等就法律出臺時機、草案中主要制度規范的可行性、實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。與會人員普遍認為,為了貫徹習近平生態文明思想,扎實推進凈土保衛戰,堅決打好污染防治攻堅戰,出臺土壤污染防治法正當其時。草案遵循預防為主、保護優先、風險管控、分類管理、污染擔責、公眾參與的原則,堅持問題導向,突出制度針對性,科學規范防治工作流程,符合我國土壤污染防治工作實際,具有可行性、可操作性和一定的前瞻性,已經比較成熟,建議盡快審議通過。這部法律的頒布施行,將有利于強化各方面土壤污染防治責任,引領、推動、規范和保障土壤污染防治工作。同時,與會人員還對草案提出了一些具體修改意見,憲法和法律委員會進行了認真研究,對有的意見予以采納。

草案三次審議稿已按上述意見作了修改,憲法和法律委員會建議提請本次常委會會議審議通過。

草案三次審議稿和以上報告是否妥當,請審議。

 

全國人民代表大會憲法和法律委員會

2018年8月27日

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