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山水林田湖草生態保護修復的區域實踐與探索——以江西省贛州市為例

發表時間:2019-04-11 來源:《中國生態文明》雜志 作者:張惠遠 李娟花 勾蒙蒙 郝海廣

江西省贛州市地處南嶺山地、武夷山脈、羅霄山脈的交匯地帶,是我國生物多樣性保護的關鍵區域,也是贛江和東江水源的根源和命脈所在。長期以來,由于工業化城鎮化發展和礦產資源開發等原因,當地植被遭到破壞,水土流失嚴重,水環境污染問題突出,威脅著區域生態安全。2016年,贛州市作為首批試點,被選為國家山水林田湖生態保護修復工程試點地區。當地抓住機遇,立足南方丘陵山地帶生態屏障區功能定位,緊緊圍繞“山水林田湖草是一個生命共同體”理念,加強頂層設計,多措并舉拓展資金渠道,構建共治共管新機制,積極探索全域治理新途徑,創新生態保護新模式,形成了山水林田湖草整體推進的合力,有效破解了生態難題。

一、科學劃分生態保護工程實施區域

開展山水林田湖草生態保護修復既應認識到生態系統的系統性和完整性,也應認識到不同區域的特殊性,即不同地區在自然地理條件、經濟社會發展水平以及面臨的問題不盡相同,其主導生態功能和生態系統結構特征也存在差異。科學劃分修復空間是開展山水林田湖草生態保護的前提,實施山水林田湖草生態保護修復不宜遍地開花,應從生態系統整體性和生態服務功能管理角度出發,依據區域突出生態環境問題與主導生態功能定位,開展生態系統服務功能重要性評估和生態系統敏感性評估,明確不同分區的主要問題和目標定位,因區側重、因區施策地確定山水林田湖草生態保護修復統籌謀劃、分區分類的治理重點。

贛州市將科學劃分生態保護工程實施區域,作為整體保護、系統修復和綜合治理的實現途徑。贛州生態保護與修復的總體思路,是充分考慮各生態系統要素之間的相互關系及流域上下游、岸上岸下相互關系,明確產生生態問題的關鍵環節,針對生態環境的突出問題,以工程空間分區的方式,體現“生命共同體”特征。贛州突出生態功能重要區域和生態脆弱敏感區域,開展生態系統服務功能重要性評估和生態系統敏感性評估,識別生態保護紅線、主體功能區、水土流失敏感區、礦山資源及國家稀土規劃礦區、各流域及生物多樣性保護重要區,合理確定需要優先保護和修復的重點區域。在技術上,采用地理信息系統匯水區分析技術,對生態保護修復空間進行片區劃分,考慮行政單元相對完整性,將片區劃分為“東北、東南、西北、西南”四個片區,在整體推進修復的基礎上,突出重點修復區域。

二、針對突出問題設計工程項目

全面摸清生態環境突出問題,是開展山水林田湖草生態保護修復的首要任務。生態保護修復的整體推進不是“平均用力”,更不是“撒胡椒面”,而是分清輕重緩急,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,找準保護修復的突破口和關鍵點,采取更有針對性的治理修復措施,以生態環境問題突出、保護修復要求迫切的重點區域、重點領域為突破口,帶動山水林田湖草生態保護修復的全面推進、生態環境質量的整體提升。要通過分析生態環境現狀,厘清生態系統各要素以及環境各要素存在的突出問題,研究和甄別問題之間的相互聯系和因果關系,針對問題設計工程項目,同時還需補充優選影響力大、實施效果好、可以充分利用中央財政和省級財政補助資金的核心項目,以此提高項目安排的關鍵性、有效性。

贛州市充分聚焦區域內面臨的水土流失問題、礦山污染、流域水環境污染及生態系統脆弱等問題,針對性設計了流域水環境保護與整治、礦山環境修復、水土流失治理、生態系統與生物多樣性保護、土地整治與土壤改良等五大工程共63個項目,涵蓋了山水林田湖草生態保護修復各方面,既體現了整體性,也體現了工程項目設計的問題針對性。

三、制定可考核的實施目標

制定并實施山水林田湖草生態保護修復績效考核,有助于提高工程實施區域生態保護修復水平,通過統籌工程實施的效果與影響,有助于進一步規范山水林田湖草專項資金管理,提高資金使用效率,幫助項目單位及時總結經驗,分析存在的問題,改進項目管理措施,提高項目單位績效管理水平,為預算決策提供有力依據。

山水林田湖草生態保護修復目標設計是方案編制及工程項目實施的核心,生態保護修復目標框架要著眼于改善生態環境質量、維護地區生態安全等宏觀需求,同時也要考慮工程項目實施過程中指標量化可考核性和目標的可達性,主要可以分為總體目標和具體目標兩個關鍵要素。總體目標是概括性、描述性的表述,闡述了實施山水林田湖草生態保護修復后區域總體生態環境需要達到的某種狀態。贛州市將總體目標設定為,固好山上土、集凈山間水、保護山下田;具體目標則是定量可考核的目標,通過確定生態保護修復要達到的具體生態特征和用途,具體可包括工程項目實施的內容、直接或間接的生態效益、經濟效益和社會效益以及管理目標等。在具體目標的設定方面,贛州市主要圍繞工程項目的設計,在與其他規劃銜接的基礎上設定了水質、森林覆蓋率、水土流失減少面積、廢棄礦山治理面積等可量化的質表。因此生態保護修復目標體系的確立應在生態環境現狀調查與合理預測的基礎上,考慮工程實施的具體情況,同時應與各專項規劃的研究制定相互反饋、聯系,根據生態保護修復工程項目實施后的可達性和可達性分析進行調整,并最終確定。

四、多措并舉拓展資金渠道

山水林田湖草生態保護與修復是一項長期而復雜的系統工程,需要地方不斷積極探索,創新方式,籌措資金,努力把中央基礎獎補資金的作用發揮至最大,保障工程的實施,以發揮生態保護修復的效益。一方面,整合專項資金作為提高財政資金的主要手段,注重統籌各級財政預算安排的環境污染治理、農村環境保護、礦山地質環境治理、土地復墾、水污染防治等各類資金,加大統籌力度,集中用于山水林田湖生態保護修復試點工程中,形成資金合力,發揮協同效應。另一方面,鼓勵將多元化社會資金作為提高財政資金的重要支撐,探索全社會資金籌措機制,充分運用市場機制,拓寬融資渠道,發揮政策引導和約束作用。

贛州市為有效推進山水林田湖保護修復試點工程的實施,積極探索,構建多元化籌措機制,動員各方力量,形成以政府投入為主體,引導社會籌措資金參與的多渠道、多層次、多元化投資機制,有效化解了資金難題。一是加大資金投入,優化財政支出結構,積極支持山水林田湖生態保護修復,將生態保護修復資金列入財政預算;二是加強資金整合,整合中央、省、市、縣等各級財政相關資金,統籌用于山水林田湖生態保護修復試點工程;三是設立生態基金,創新財政支持方式,吸引金融和社會資本參與,合作設立山水林田湖生態保護修復基金;四是發行綠色債券,緊抓贛州獲批國家產融合合作試點城市的契機和國家大力發展綠色金融的戰略機遇,通過各類融資平臺與金融機構合作,發行綠色債券,投入山水林田湖生態保護修復試點工程;五是鼓勵社會投入,通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式,大力推廣政府和社會資本合作(PPP)模式,引導基金支持,吸引社會資本投入到生態保護修復工程項目中。贛州市通過采取上述設立生態基金、發行綠色債券、PPP模式等多元化籌措方式,將20億元的中央基礎獎補資金放大8倍,籌資183億元。

五、創新生態保護修復管理體制

山水林田湖草是一個生命共同體,實施山水林田湖草生態保護修復必須打破行政區劃、部門管理、行業管理和生態要素界限,將體制機制創新作為破解各自為戰工作格局的重要舉措。一方面,針對傳統生態保護管護分開、力量分散、權責分離等弊端,加強部門聯動,形成管理合力,建立統籌推進機制和綜合協調機構,落實生態保護與修復的責任主體。另一方面,對于工程的實施和推進,建立健全配套制度,建立穩定持續的資金保障機制、項目進展臺賬和項目責任制等制度,強化績效評估和考核,形成生態保護修復長效制度。

贛州市委、市政府高度重視山水林田湖生態保護修復工作,積極構建共治共管新機制,打破部門分割現狀,加強部門聯動,堅持整體性、系統性推進,形成推進合力。一是成立了以市政府主要領導為組長,市委、市政府政府分管領導為常務副組長,市財政局、自然資源局、發改委、生態環境局等相關部門主要領導為成員的“山水林田湖生態保護修復工程領導小組”。二是設立市政府直屬正處級單位——山水林田湖生態保護中心,具體負責山水林田湖生態保護修復方案制定、組織實施和綜合協調工作,把各類生態資源納入統一治理的框架,確保統籌有力、推動有方、協調有序、治理有效。三是成立了“南方丘陵山地生態屏障區江西贛州市山水林田湖生態保護與修復工程技術委員會”,在工程的設計、政策制定、監測評估等方面,提供技術支持。四是健全、完善配套工作制度。研究制定了《山水林田湖生態保護修復專項資金管理暫行辦法》《山水林田湖生態保護修復項目管理辦法》《山水林田湖生態保護修復試點工程督查通報制度(試行)》等系列制度,推動山水林田湖生態保護修復的常態化、長效化。

六、推動生態保護修復與經濟社會發展雙贏

實施山水林田湖草生態保護修復,目的是實現生態修復惠民、利民、為民,應將綠色發展模式作為探索試點經驗和做法的關鍵內容。踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,將山水林田湖草生態保護修復與鄉村振興、脫貧攻堅、產業轉型等有機結合起來,既要將系統保護修復的要求作為生態產業發展的前提,又要將生態旅游、生態農業等產業發展需求融入生態保護修復工程,著力把生態優勢轉化為發展優勢、競爭優勢、經濟優勢,努力實現經濟、社會、生態綜合利益最大化。

贛州市立足中央蘇區與扶貧攻堅區等區域特點,積極探索“生態+”發展模式,努力實現生態保護修復與經濟融合發展。一是探索“生態+旅游”模式。于都縣在崩崗修復治理的同時,借助崩崗獨特的景觀風貌,打造水土保持示范園、生態體驗園、水土流失綜合治理園等,實現生態環境修復與崩崗旅游發展的保護修復模式。二是探索“生態+農業”模式。信豐縣通過實施山水林田湖草生態保護修復項目,推進災毀土地復墾修復,實施減肥增效,推行 “水肥一體化”,打造臍橙特色小鎮,發展現代農業產業園,有效地推動信豐臍橙產業的轉型升級。三是探索“生態+產業”發展模式。尋烏、瑞金、南康縣在試點項目治理修復提升生態功能的基礎上,引進光伏企業建設光伏電站,實現變“廢棄礦山”為“金山銀山”,治理與發展雙贏的效果。四是探索“生態+精準扶貧”模式。興國縣在推進崩崗治理過程中,精準扶貧戶以山林權投資入股種養專業合作社,每年按股份分紅,且開發經果林扶持貧困戶發展產業,推進貧困戶脫貧致富的步伐。五是探索“生態+鄉村振興”發展模式。開展農村環境綜合整治,逐步完善農村生活污水、垃圾處理等基礎設施,著力治理農村垃圾亂倒、污水橫流等臟亂差現象;實施生態清潔型小流域治理工程,推進農村河道綜合治理,修復水塘、溝渠等鄉村設施,改善農村水環境,生態保護修復助力美麗鄉村建設。

贛州市作為第一批山水林田湖生態保護修復試點,作出了積極實踐與探索。贛州始終堅持山水林田湖草整體保護、系統修復,整體推進,科學劃分生態保護修復工程片區,以確保生態保護與修復工程部署的區域整體性;根據各分區主導生態功能和主要突出問題,提出“一區一策”實施方案,科學制定保護修復的任務、工程項目和目標;從資金籌措和管理方式等方面進行體制機制創新,構建了多元化的資金籌措渠道;積極探索“生態+”發展模式等,實現生態保護修復與經濟發展共贏。贛州市通過試點工程的實施,流域水環境質量穩定向好,森林質量有較明顯提高,水土流失得到有效控制,廢棄礦山綜合治理穩步推進、勾坡丘壑土地得到有效整治,有效地實現了生態效益、經濟效益和社會效益“三贏”。

(來源:《中國生態文明》雜志;作者:張惠遠、李娟花、勾蒙蒙、郝海廣;張惠遠,中國環境科學研究院生態文明研究中心主任、研究員,中國生態文明研究與促進會理事;李娟花、勾蒙蒙、郝海廣,中國環境科學研究院生態文明研究中心)

 

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